Đánh giá doanh nghiệp nhà nước: Cần một thước đo công bằng

Không thể dùng một thước đo cho mọi nhiệm vụ

DNNN có một đặc điểm khác biệt căn bản so với phần lớn doanh nghiệp hoạt động thuần túy theo cơ chế thị trường: bên cạnh mục tiêu kinh doanh, nhiều doanh nghiệp còn được giao những nhiệm vụ gắn với lợi ích quốc gia, an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh hoặc bảo đảm các dịch vụ thiết yếu.

Đây chính là điểm khiến việc đánh giá hiệu quả DNNN trở nên phức tạp.

Một doanh nghiệp thương mại có thể lựa chọn thị trường mang lại lợi nhuận cao, cắt giảm những hoạt động kém hiệu quả hoặc tạm dừng đầu tư khi điều kiện thị trường bất lợi. Trong khi đó, DNNN thực hiện nhiệm vụ đặc thù đôi khi không có đầy đủ quyền lựa chọn như vậy. Có những lĩnh vực doanh nghiệp phải duy trì hoạt động dù lợi nhuận thấp, thậm chí phải chấp nhận chi phí lớn để bảo đảm một mục tiêu rộng hơn lợi ích của riêng doanh nghiệp.

Theo Luật sư Trương Anh Tú, Chủ tịch TAT Law Firm, nếu không phân biệt được hai nhóm hoạt động này, kết quả đánh giá rất dễ bị sai lệch.

Điểm quan trọng không nằm ở việc tìm cách làm giảm trách nhiệm của DNNN, mà là xác định chính xác doanh nghiệp đang sử dụng nguồn lực vào mục tiêu nào. Chỉ khi đó, các chỉ số về lợi nhuận, năng suất, hiệu quả vốn hay khả năng cạnh tranh mới phản ánh đúng năng lực quản trị.

Nói cách khác, vấn đề trước tiên không phải là DNNN đạt tỷ suất lợi nhuận bao nhiêu, mà là lợi nhuận đó được tạo ra từ nguồn lực nào và doanh nghiệp đã phải gánh những chi phí nào để hoàn thành nhiệm vụ được giao.

Nhiệm vụ công phải đi cùng cơ chế tài chính minh bạch

Một trong những yêu cầu quan trọng để nâng cao hiệu quả quản trị DNNN là phải xác định rõ phần việc nào thuộc trách nhiệm kinh doanh và phần việc nào xuất phát từ yêu cầu của Nhà nước.

Nếu hai nhóm hoạt động bị hòa lẫn, nhiều hệ quả có thể phát sinh.

Thứ nhất, doanh nghiệp có thể bị đánh giá thấp hơn thực tế vì phải duy trì những hoạt động không hướng đến tối đa hóa lợi nhuận.

Thứ hai, ngược lại, một số hạn chế trong quản trị kinh doanh có thể bị che khuất bởi lý do doanh nghiệp đang thực hiện nhiệm vụ công.

Cả hai tình huống đều không có lợi cho quá trình đổi mới DNNN.

Bởi vậy, việc xác định nhiệm vụ công cần được thực hiện ngay từ khâu giao nhiệm vụ. Nhà nước cần làm rõ mục tiêu cần đạt, quy mô công việc, thời gian thực hiện, nguồn lực cần thiết và phương pháp xác định kết quả.

Đây không chỉ là vấn đề kỹ thuật kế toán. Đằng sau yêu cầu hạch toán tách biệt là câu chuyện về trách nhiệm giải trình.

Khi một khoản chi được xác định là phục vụ nhiệm vụ công, cần có cơ chế để biết khoản chi đó phục vụ mục tiêu nào, kết quả đạt được ra sao và nguồn lực Nhà nước bỏ ra có tương xứng với kết quả hay không.

Nếu làm được điều này, nhiệm vụ công sẽ không còn là một “vùng mờ” trong báo cáo hiệu quả của DNNN.

Tách nhiệm vụ để không tách trách nhiệm

Phân định hoạt động công và hoạt động kinh doanh không đồng nghĩa với việc DNNN được hưởng một cơ chế ưu tiên vô điều kiện.

Ngược lại, sự phân định càng rõ thì trách nhiệm của doanh nghiệp càng phải cụ thể.

Đối với nhiệm vụ do Nhà nước giao, Nhà nước cần chịu trách nhiệm về việc xác lập mục tiêu và bảo đảm cơ chế nguồn lực phù hợp. Đối với hoạt động kinh doanh, doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm về chiến lược, quản trị, kiểm soát chi phí, năng suất lao động, hiệu quả đầu tư và kết quả sử dụng vốn.

Đây là ranh giới rất quan trọng.

Nếu một dự án được triển khai vì yêu cầu chiến lược quốc gia nhưng không đạt hiệu quả thương mại thông thường, không thể mặc nhiên kết luận doanh nghiệp quản trị yếu. Nhưng nếu một dự án thuần túy kinh doanh thất bại do quyết định đầu tư thiếu cơ sở, doanh nghiệp cũng không thể lấy nhiệm vụ công làm lý do để giải thích.

Một cơ chế đánh giá tốt phải trả lời được câu hỏi: kết quả chưa đạt xuất phát từ bản thân doanh nghiệp hay từ yêu cầu nhiệm vụ mà doanh nghiệp được giao?

Khi câu hỏi này được giải đáp bằng dữ liệu và cơ chế hạch toán rõ ràng, trách nhiệm của từng bên sẽ minh bạch hơn.

Đánh giá DNNN không thể dừng ở lợi nhuận

Lợi nhuận vẫn là một chỉ tiêu quan trọng đối với DNNN, đặc biệt với những lĩnh vực hoạt động theo cơ chế thị trường. Tuy nhiên, nếu coi đây là thước đo duy nhất thì chưa đủ để phản ánh toàn diện chất lượng hoạt động.

Một doanh nghiệp có thể đạt lợi nhuận cao nhưng sử dụng lượng vốn rất lớn, năng suất thấp hoặc phụ thuộc vào lợi thế độc quyền. Ngược lại, một doanh nghiệp có lợi nhuận chưa thật sự nổi bật trong một giai đoạn nhất định nhưng đang đầu tư mạnh cho công nghệ, nâng cao năng suất và mở rộng thị trường có thể đang tạo nền tảng tốt hơn cho tăng trưởng dài hạn.

Do đó, đánh giá DNNN cần chuyển từ tư duy nhìn vào một vài con số sang đánh giá cả quá trình tạo giá trị.

Các nhóm tiêu chí có thể được xem xét gồm hiệu quả sử dụng vốn, năng suất lao động, khả năng đổi mới công nghệ, chất lượng quản trị, hiệu quả đầu tư, mức độ cạnh tranh, khả năng mở rộng thị trường và năng lực tạo ra giá trị trong dài hạn.

Đặc biệt, cần phân biệt rõ giữa việc “không làm mất vốn” và “làm cho vốn sinh lời, tạo thêm giá trị”.

Hai trạng thái này không giống nhau.

Bảo toàn vốn không nên trở thành tâm lý né tránh rủi ro

Vốn nhà nước cần được bảo toàn, nhưng bảo toàn vốn không nên được hiểu theo nghĩa doanh nghiệp phải tránh mọi quyết định có rủi ro.

Trong môi trường kinh doanh, đặc biệt ở các ngành công nghệ, năng lượng, hạ tầng hay công nghiệp quy mô lớn, đầu tư phát triển luôn đi kèm với rủi ro. Nếu hệ thống đánh giá chỉ chú trọng đến việc không phát sinh tổn thất, nhà quản trị có thể hình thành tâm lý ưu tiên sự an toàn thay vì tìm kiếm cơ hội tăng trưởng.

Hệ quả là vốn nhà nước có thể được giữ tương đối an toàn nhưng khả năng sinh lời và tạo giá trị lại suy giảm.

Một DNNN không thể được coi là hoạt động hiệu quả chỉ vì tài sản vẫn còn nguyên giá trị trên sổ sách. Cần đặt câu hỏi rộng hơn: tài sản đó đang tạo ra doanh thu và lợi nhuận như thế nào? Năng suất sử dụng vốn có được cải thiện không? Công nghệ có được nâng cấp không? Doanh nghiệp có duy trì được vị thế cạnh tranh không?

Đây là sự chuyển đổi từ tư duy “giữ vốn” sang “làm cho vốn tạo ra giá trị”.

Thước đo mới phải phản ánh sức cạnh tranh dài hạn

Trong bối cảnh hội nhập sâu rộng, DNNN không chỉ cạnh tranh với doanh nghiệp trong nước mà ngày càng chịu sức ép từ các tập đoàn khu vực và quốc tế.

Vì vậy, tiêu chuẩn đánh giá cũng cần được nâng lên.

Một DNNN có năng lực thực chất phải chứng minh được khả năng quản trị nguồn lực, đổi mới công nghệ, kiểm soát chi phí, nâng cao năng suất và thích ứng với biến động của thị trường.

Đặc biệt, hiệu quả cần được nhìn theo thời gian đủ dài. Một quyết định đầu tư có thể chưa tạo ra lợi nhuận ngay trong ngắn hạn nhưng mang lại năng lực sản xuất mới, thị trường mới hoặc lợi thế công nghệ trong tương lai.

Điều đó không có nghĩa chấp nhận mọi khoản đầu tư dài hạn. Ngược lại, mỗi quyết định vẫn phải dựa trên mục tiêu, phương án tài chính và khả năng tạo giá trị có thể kiểm chứng.

Điểm mấu chốt là hệ thống đánh giá phải đủ tinh để phân biệt giữa rủi ro cần thiết cho phát triển và rủi ro bắt nguồn từ quản trị yếu kém.

Minh bạch “phép đo” để thị trường đánh giá đúng DNNN

Một hệ thống đánh giá công bằng sẽ mang lại lợi ích không chỉ cho Nhà nước và DNNN mà còn cho cả thị trường.

Khi các chi phí thực hiện nhiệm vụ công được nhận diện rõ, nhà đầu tư và doanh nghiệp tư nhân có thể hiểu chính xác hơn về vị thế của DNNN. Những lợi thế thực sự của doanh nghiệp cũng được nhìn nhận minh bạch hơn, trong khi những chi phí phát sinh từ nhiệm vụ Nhà nước giao không bị biến thành một yếu tố làm méo mó so sánh cạnh tranh.

Đối với cơ quan quản lý, dữ liệu được phân loại rõ sẽ giúp đưa ra quyết định chính xác hơn về phân bổ vốn, cơ cấu lại doanh nghiệp, lựa chọn lĩnh vực đầu tư và đánh giá người quản lý.

Đối với DNNN, đây cũng là cơ sở để doanh nghiệp nhìn nhận đúng điểm mạnh, điểm yếu của mình. Khi không còn có thể dùng kết quả nhiệm vụ công để che lấp những hạn chế trong kinh doanh, áp lực cải thiện quản trị sẽ trở nên rõ ràng hơn.

Từ “giữ vốn” đến “tạo giá trị cho vốn nhà nước”

Mục tiêu cuối cùng của việc đổi mới cách đánh giá không phải tạo ra một bộ tiêu chí ưu ái cho DNNN, mà là xây dựng một cơ chế đo lường phản ánh đúng hơn giá trị mà doanh nghiệp tạo ra.

Nhà nước cần biết nguồn lực nào được sử dụng để thực hiện mục tiêu công, nguồn lực nào được đưa vào hoạt động thương mại và mỗi nhóm nguồn lực đã tạo ra kết quả như thế nào.

DNNN, về phần mình, phải chứng minh được rằng trong phạm vi hoạt động kinh doanh, doanh nghiệp có đủ năng lực cạnh tranh, sử dụng vốn hiệu quả và tạo ra giá trị gia tăng.

Khi đó, yêu cầu bảo toàn vốn sẽ được đặt trong một mục tiêu lớn hơn: bảo toàn, phát triển và tối ưu hóa giá trị của vốn nhà nước.

Một DNNN hiệu quả không phải là doanh nghiệp được miễn khỏi các nguyên tắc thị trường. Cũng không phải là doanh nghiệp chỉ cần hoàn thành nhiệm vụ được giao mà không phải chịu trách nhiệm về kết quả kinh doanh.

Đó phải là doanh nghiệp vừa thực hiện tốt những nhiệm vụ chiến lược của Nhà nước, vừa có năng lực quản trị đủ mạnh để cạnh tranh, đổi mới và tạo ra giá trị.

Vì vậy, điều cần thay đổi trước hết có thể không phải là mức độ “siết” hay “nới” đối với DNNN, mà là cách chúng ta đo lường hiệu quả của họ. Khi thước đo đúng, trách nhiệm sẽ rõ; khi trách nhiệm rõ, nguồn lực nhà nước mới có cơ hội được sử dụng hiệu quả hơn.