Luật Phát triển đô thị mở rộng dư địa cho các dự án lớn

Từ quản lý đô thị sang chủ động kiến tạo phát triển

Một trong những thay đổi có ý nghĩa lớn của Luật Phát triển đô thị là tăng khả năng chủ động của chính quyền thành phố trong việc lựa chọn và thúc đẩy các dự án có tác động lớn đến không gian đô thị và tăng trưởng kinh tế - xã hội.

Nếu trước đây nhiều quyết định quan trọng phải trải qua nhiều tầng nấc thẩm quyền, khiến quá trình chuẩn bị và triển khai dự án có thể kéo dài, thì cơ chế mới hướng tới việc phân định rõ hơn trách nhiệm giữa HĐND, UBND và Chủ tịch UBND thành phố.

Điều này đặc biệt có ý nghĩa với những đô thị có tốc độ tăng trưởng nhanh, nhu cầu đầu tư hạ tầng lớn và cần triển khai đồng thời nhiều dự án về giao thông, chỉnh trang đô thị, khu đô thị mới, hạ tầng kỹ thuật, công nghệ, đổi mới sáng tạo và các công trình có tính chất dẫn dắt.

Việc trao thêm công cụ cho chính quyền thành phố không đơn thuần là phân cấp thủ tục. Về bản chất, đây là bước chuyển từ tư duy “quản lý theo hồ sơ” sang tư duy “quản trị theo mục tiêu phát triển”, trong đó quyết định đầu tư phải gắn với quy hoạch, khả năng huy động nguồn lực và hiệu quả tổng thể của đô thị.

HĐND thành phố có thêm vai trò trong quyết định những vấn đề lớn

Luật đặt HĐND thành phố vào vị trí quan trọng hơn trong việc quyết định các vấn đề có ảnh hưởng trực tiếp đến định hướng phát triển đô thị.

Theo đó, HĐND thành phố có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư đối với một số dự án đầu tư công, dự án PPP thuộc phạm vi luật định; đồng thời có thể quyết định hoặc điều chỉnh chủ trương đầu tư trong những trường hợp được phân cấp.

Điểm đáng chú ý là vai trò của HĐND không chỉ dừng ở việc thông qua các khoản chi ngân sách. Cơ quan này còn có thể tham gia thiết kế những cơ chế phù hợp với đặc thù phát triển của thành phố, qua đó tạo nền tảng pháp lý cho việc huy động và phân bổ nguồn lực.

Đối với các dự án đặc biệt quan trọng, cơ chế này mở ra khả năng xử lý linh hoạt hơn những vấn đề mà các quy định thông thường chưa đáp ứng đầy đủ, nhưng vẫn phải dựa trên sự đồng ý của cấp có thẩm quyền và quá trình tham vấn cần thiết.

Đây là điểm có ý nghĩa về mặt quản trị. Khi quyền quyết định được mở rộng, yêu cầu về tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và kiểm soát quyền lực cũng phải được đặt ở mức tương xứng.

Nói cách khác, phân cấp mạnh hơn không đồng nghĩa với giảm trách nhiệm, mà ngược lại, đòi hỏi cơ quan quyết định phải chứng minh rõ hơn tính cần thiết, hiệu quả và tác động của chính sách được lựa chọn.

Mở rộng khả năng huy động nguồn lực ngoài ngân sách

Một đô thị muốn phát triển nhanh không thể chỉ dựa vào nguồn vốn ngân sách. Nhu cầu đầu tư vào giao thông, hạ tầng kỹ thuật, nhà ở, dịch vụ đô thị, công nghệ và các công trình công cộng thường vượt xa khả năng cân đối của ngân sách địa phương.

Trong bối cảnh đó, PPP và các hình thức huy động nguồn lực xã hội trở thành một trong những công cụ quan trọng.

Luật Phát triển đô thị tạo thêm không gian để thành phố chủ động hơn trong việc quyết định các vấn đề liên quan đến dự án PPP, bao gồm tiêu chí, điều kiện, quy trình lựa chọn nhà đầu tư, nhà thầu, loại hợp đồng và cơ chế thanh toán trong phạm vi được luật cho phép.

Cơ chế này có thể tạo ra tác động đáng kể đối với thị trường đầu tư.

Khi thủ tục được thiết kế sát với đặc điểm của từng dự án và từng địa bàn, nhà đầu tư có thêm cơ sở để đánh giá rủi ro, thời gian triển khai và khả năng thu hồi vốn. Ngược lại, chính quyền cũng có thể lựa chọn được mô hình huy động vốn phù hợp hơn thay vì áp dụng một cách tiếp cận cứng nhắc cho mọi dự án.

Tuy nhiên, việc mở rộng huy động vốn tư nhân cũng đặt ra yêu cầu cao về kiểm soát lợi ích công. Một dự án có thể huy động được nguồn vốn lớn nhưng nếu cơ chế phân chia lợi ích, nghĩa vụ tài chính và trách nhiệm rủi ro không hợp lý thì cuối cùng gánh nặng vẫn có thể chuyển sang Nhà nước hoặc người dân.

Do đó, hiệu quả của cơ chế mới sẽ phụ thuộc rất lớn vào chất lượng thẩm định và khả năng giám sát trong suốt vòng đời dự án.

Trao thêm thẩm quyền nhưng phải gắn với trách nhiệm

Một điểm cần được nhìn nhận thận trọng là việc phân cấp thẩm quyền đầu tư cho thành phố có thể giúp rút ngắn thời gian ra quyết định, nhưng đồng thời cũng làm tăng yêu cầu về năng lực quản trị của bộ máy địa phương.

Khi Chủ tịch UBND thành phố được trao thêm thẩm quyền quyết định hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư trong một số trường hợp, cơ quan này phải đồng thời bảo đảm dự án phù hợp với quy hoạch, pháp luật về đầu tư, đất đai, xây dựng, môi trường và các quy định chuyên ngành có liên quan.

Đặc biệt, việc đánh giá sự phù hợp của dự án với quy hoạch không thể được xem là một thủ tục mang tính hình thức.

Quy hoạch chính là cơ sở để xác định đô thị sẽ phát triển theo hướng nào, khu vực nào cần ưu tiên hạ tầng, khu vực nào cần bảo vệ và khả năng đáp ứng của hệ thống giao thông, điện, nước, xử lý chất thải, trường học, y tế và các dịch vụ công cộng.

Nếu quyết định đầu tư không gắn với quy hoạch tổng thể, việc thu hút vốn có thể tạo ra những dự án riêng lẻ nhưng lại làm gia tăng áp lực lên hạ tầng đô thị.

Cơ chế mới mở hướng xử lý các dự án bị “đóng băng”

Một trong những vấn đề được thị trường đặc biệt quan tâm là xử lý các dự án chậm triển khai trong thời gian dài.

Nhiều dự án tồn tại nhiều năm không phải vì nhà đầu tư không có nhu cầu thực hiện mà do quá trình triển khai phát sinh những vướng mắc liên quan đến quy hoạch, thủ tục đầu tư, đất đai, nghĩa vụ tài chính hoặc cách hiểu và áp dụng pháp luật của cơ quan quản lý.

Khi dự án bị đình trệ, hậu quả không chỉ thuộc về doanh nghiệp.

Đất đai không được khai thác hiệu quả, nguồn vốn bị “chôn” trong dự án, hạ tầng không được hoàn thiện, người dân bị ảnh hưởng và địa phương cũng mất đi cơ hội phát triển kinh tế từ dự án.

Luật Phát triển đô thị đưa ra cơ chế để HĐND thành phố có thể quyết định hoặc quy định các chính sách, biện pháp đặc biệt nhằm tháo gỡ những trường hợp thuộc phạm vi luật định.

Đây có thể được xem là một cơ chế “khơi thông” nguồn lực đang bị mắc kẹt, nhưng không phải là cơ chế hợp thức hóa mọi dự án tồn đọng.

Không hợp pháp hóa sai phạm là nguyên tắc then chốt

Điểm quan trọng nhất trong việc xử lý dự án chậm triển khai là ranh giới giữa tháo gỡ vướng mắc và hợp thức hóa vi phạm.

Luật đặt ra các điều kiện và nguyên tắc kiểm soát nhằm bảo đảm việc xử lý dự án phải dựa trên cơ sở pháp lý cụ thể, trong đó có trường hợp đã có kết luận thanh tra, kiểm tra hoặc bản án có hiệu lực xác định nguyên nhân sai phạm có liên quan đến lỗi của cơ quan quản lý nhà nước hoặc đồng thời có lỗi của cơ quan quản lý và nhà đầu tư.

Điều này cho thấy chính sách xử lý dự án tồn đọng không nhằm xóa bỏ trách nhiệm pháp lý đã phát sinh.

Ngược lại, việc tháo gỡ có thể được tiến hành song song với quá trình xử lý trách nhiệm, khắc phục hậu quả và thu hồi những lợi ích vật chất có được từ hành vi vi phạm.

Nguyên tắc này đặc biệt quan trọng đối với các dự án có giá trị tài sản lớn. Nếu xử lý thiếu chặt chẽ, một cơ chế nhằm giải quyết tồn đọng có thể vô tình trở thành tiền lệ để hợp thức hóa các quyết định sai trước đây.

Bởi vậy, yêu cầu không làm phát sinh sai phạm mới, không bao che sai phạm và không làm mất trách nhiệm pháp lý của tổ chức, cá nhân liên quan phải được xem là hàng rào kiểm soát xuyên suốt quá trình thực hiện.

Phải phân loại dự án thay vì áp dụng một cách xử lý chung

Không phải mọi dự án chậm tiến độ đều có nguyên nhân và mức độ vi phạm giống nhau.

Có dự án chậm do thay đổi chính sách. Có dự án gặp khó khăn do quy hoạch. Có trường hợp vướng thủ tục hành chính. Có dự án gặp vấn đề về nghĩa vụ tài chính. Cũng có trường hợp nguyên nhân xuất phát từ chính năng lực hoặc hành vi của nhà đầu tư.

Do đó, việc phân loại dự án là điều kiện quan trọng để lựa chọn phương án xử lý.

Một dự án còn khả năng tiếp tục thực hiện có thể cần được tháo gỡ thủ tục. Trong khi đó, dự án không còn khả năng triển khai hoặc vi phạm nghiêm trọng có thể phải áp dụng biện pháp khác theo quy định pháp luật.

Việc phân loại theo nguyên nhân, tình trạng pháp lý, nghĩa vụ tài chính, mức độ vi phạm và khả năng tiếp tục thực hiện sẽ giúp hạn chế tình trạng “một chính sách áp dụng cho tất cả”.

Đồng thời, cách tiếp cận này cũng tạo cơ sở để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên liên quan, bao gồm Nhà nước, nhà đầu tư, người sử dụng đất, khách hàng và bên thứ ba.

Xử lý dự án phải đặt trong tổng thể lợi ích của đô thị

Một dự án lớn không chỉ là quan hệ giữa cơ quan Nhà nước và doanh nghiệp.

Dự án có thể ảnh hưởng đến hàng nghìn người dân, giá trị đất đai của cả khu vực, hệ thống giao thông, môi trường, cảnh quan và khả năng cung cấp dịch vụ công.

Vì vậy, việc tháo gỡ dự án cần bảo đảm hài hòa giữa lợi ích Nhà nước, quyền lợi hợp pháp của nhà đầu tư và lợi ích chính đáng của cộng đồng.

Đây cũng là lý do Luật đặt ra yêu cầu hạn chế tranh chấp, khiếu kiện và bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội.

Đặc biệt đối với dự án có yếu tố nước ngoài, việc xử lý không chỉ cần nhìn từ góc độ pháp luật trong nước mà còn phải tính đến nguy cơ tranh chấp đầu tư và các nghĩa vụ quốc tế có liên quan.

Minh bạch sẽ quyết định hiệu quả của cơ chế đặc thù

Càng nhiều quyền được phân cấp thì yêu cầu công khai thông tin càng lớn.

Đối với dự án được áp dụng chính sách đặc biệt, người dân và thị trường cần có khả năng tiếp cận thông tin về tình trạng dự án, nguyên nhân tồn đọng, phương án xử lý, căn cứ pháp lý và quyết định của cơ quan có thẩm quyền.

Minh bạch không chỉ giúp hạn chế tiêu cực mà còn tạo niềm tin cho nhà đầu tư.

Một cơ chế đặc thù nếu được vận hành công khai, có tiêu chí rõ ràng và có cơ chế giám sát sẽ giúp thị trường nhìn thấy tính ổn định của chính sách. Ngược lại, nếu thiếu minh bạch, cùng một loại dự án có thể bị xử lý khác nhau, từ đó làm gia tăng rủi ro pháp lý và giảm sức hấp dẫn đầu tư.

Việc phải báo cáo định kỳ về tình hình xử lý các dự án áp dụng chính sách khác với quy định thông thường cũng là một cơ chế quan trọng nhằm tăng trách nhiệm giải trình của chính quyền thành phố.

Mốc thời gian 31-12-2031 tạo áp lực hoàn thành xử lý

Đối với các dự án chậm triển khai thuộc phạm vi áp dụng, việc xử lý phải hoàn thành chậm nhất vào ngày 31-12-2031.

Mốc thời gian này có ý nghĩa như một giới hạn để tránh tình trạng các dự án tiếp tục được chuyển từ năm này sang năm khác mà không có phương án giải quyết dứt điểm.

Tuy nhiên, thời hạn xử lý không có nghĩa là mọi dự án đều mặc nhiên được tiếp tục.

Cơ quan có thẩm quyền vẫn phải đánh giá từng trường hợp trên cơ sở tình trạng pháp lý, nghĩa vụ tài chính, khả năng khắc phục hậu quả và năng lực thực hiện thực tế của nhà đầu tư.

Đáng chú ý, việc áp dụng cơ chế xử lý dự án không làm mất hoặc thay đổi trách nhiệm dân sự và trách nhiệm pháp lý khác đã được xác định trong kết luận thanh tra, kiểm tra hoặc bản án có hiệu lực.

Tác động dài hạn: cạnh tranh bằng chất lượng quản trị đô thị

Nhìn rộng hơn, giá trị của Luật Phát triển đô thị không chỉ nằm ở việc giải quyết một số thủ tục đầu tư hay tháo gỡ một nhóm dự án cụ thể.

Tác động lớn hơn có thể nằm ở việc thay đổi cách các đô thị cạnh tranh để thu hút nguồn lực.

Trong tương lai, nhà đầu tư không chỉ quan tâm đến quỹ đất hay quy mô thị trường mà còn quan tâm đến tốc độ xử lý thủ tục, mức độ ổn định của chính sách, khả năng tiếp cận dữ liệu, tính minh bạch của quy hoạch và năng lực giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình triển khai.

Một thành phố có cơ chế ra quyết định nhanh nhưng thiếu minh bạch sẽ khó tạo dựng niềm tin dài hạn. Ngược lại, một đô thị có quy trình rõ ràng, trách nhiệm được phân định cụ thể và khả năng xử lý các dự án phức tạp sẽ có lợi thế lớn trong thu hút dòng vốn chất lượng cao.

Vì vậy, Luật Phát triển đô thị có thể được nhìn nhận như một bước tiến về năng lực quản trị và kiến tạo không gian phát triển, thay vì chỉ là một đạo luật điều chỉnh thủ tục đầu tư.

Cơ hội lớn đi cùng yêu cầu kiểm soát chặt

Việc mở rộng thẩm quyền cho chính quyền thành phố, tăng khả năng huy động nguồn lực xã hội và xây dựng cơ chế xử lý dự án tồn đọng có thể tạo ra dư địa đáng kể để các đô thị đẩy nhanh quá trình phát triển.

Tuy nhiên, hiệu quả cuối cùng sẽ không phụ thuộc hoàn toàn vào số lượng thẩm quyền được phân cấp.

Điều quan trọng hơn là cách những thẩm quyền đó được thực hiện.

Nếu cơ chế mới được vận hành trên nền tảng quy hoạch thống nhất, dữ liệu đầy đủ, thủ tục minh bạch, trách nhiệm giải trình rõ ràng và kiểm soát chặt sai phạm, nguồn lực xã hội có thể được chuyển hóa thành những dự án thực sự tạo giá trị cho đô thị.

Ngược lại, nếu thiếu các hàng rào kiểm soát, việc mở rộng cơ chế đặc thù có thể làm phát sinh rủi ro về lợi ích nhóm, thất thoát nguồn lực và tranh chấp pháp lý.