Đề xuất mới về chi phí thực hiện dự án PPP đường bộ

Xây dựng khung chi phí thống nhất cho dự án PPP

Bộ Xây dựng đang xây dựng dự thảo Thông tư về định mức chi phí chuẩn bị và hoạt động triển khai thực hiện dự án sau khi ký kết hợp đồng của cơ quan có thẩm quyền, cơ quan ký kết hợp đồng dự án PPP đối với loại hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao trong lĩnh vực đường bộ. Dự thảo được đưa ra lấy ý kiến từ ngày 13/7 đến ngày 13/8/2026.

Động thái này xuất phát từ yêu cầu hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các dự án PPP. Theo quy định hiện hành, chi phí của cơ quan nhà nước trong quá trình chuẩn bị, lựa chọn nhà đầu tư, ký kết và quản lý hợp đồng cần được xác định trên cơ sở các quy định về ngân sách, đầu tư công, PPP và những định mức chuyên ngành có liên quan. Nghị định số 312/2025/NĐ-CP cũng đặt ra yêu cầu về việc sử dụng định mức kinh tế - kỹ thuật, định mức chi phí do bộ, ngành ban hành để làm căn cứ lập dự toán cho các hoạt động sau khi hợp đồng PPP được ký.

Điểm đáng chú ý của dự thảo là không chỉ tập trung vào chi phí ở giai đoạn chuẩn bị dự án mà còn tính đến toàn bộ quá trình quản lý hợp đồng sau khi các bên đã hoàn tất việc ký kết.

Chi phí được phân bổ theo từng giai đoạn của dự án

Theo dự thảo, cơ chế định mức được xây dựng theo hướng phân tách các nhóm công việc tương ứng với vòng đời thực hiện dự án. Chi phí chuẩn bị dự án được tính trong tổng mức đầu tư, trong khi chi phí quản lý và triển khai hợp đồng sau khi ký kết được bố trí từ nguồn chi thường xuyên và các nguồn hợp pháp khác.

Cách tiếp cận này có ý nghĩa quan trọng bởi dự án PPP không kết thúc ở thời điểm lựa chọn được nhà đầu tư hoặc ký hợp đồng. Sau đó, cơ quan nhà nước vẫn phải thực hiện nhiều nhiệm vụ như theo dõi tiến độ, kiểm soát chất lượng, giám sát nghĩa vụ hợp đồng, phối hợp xử lý các vấn đề phát sinh và theo dõi hoạt động vận hành, kinh doanh của công trình.

Việc tách các nhóm chi phí giúp hạn chế tình trạng một khoản kinh phí phải bao quát quá nhiều nhiệm vụ khác nhau, đồng thời tạo cơ sở để cơ quan nhà nước chủ động hơn khi lập dự toán ngân sách hằng năm.

Đặc biệt, dự thảo xác định mức chi phí theo định mức là mức tối đa phục vụ công tác quản lý dự án trong phạm vi công việc được quy định. Điều này cho thấy định mức không được hiểu là khoản tiền mặc nhiên phải chi hết, mà là giới hạn để cơ quan có thẩm quyền xây dựng dự toán phù hợp với nhiệm vụ thực tế.

Quy mô dự án càng lớn, tỷ lệ chi phí càng giảm

Một trong những nội dung đáng chú ý là phương pháp xác định chi phí chuẩn bị dự án theo tỷ lệ phần trăm trên chi phí xây dựng và thiết bị chưa bao gồm thuế giá trị gia tăng.

Theo thông tin về dự thảo, bảng định mức được thiết kế theo nhiều khoảng giá trị, từ dự án có quy mô không quá 50 tỷ đồng đến dự án từ 30.000 tỷ đồng trở lên. Tỷ lệ chi phí giảm dần khi quy mô dự án tăng. Cụ thể, tỷ lệ đề xuất cao nhất là 0,2% đối với dự án không quá 50 tỷ đồng; tại mức 1.000 tỷ đồng là 0,089%; 10.000 tỷ đồng là 0,026% và từ 30.000 tỷ đồng trở lên còn 0,015%.

Cách tính theo tỷ lệ lũy giảm phản ánh một nguyên tắc tương đối hợp lý: dự án lớn thường có tổng giá trị đầu tư cao hơn nhưng không đồng nghĩa khối lượng công việc quản lý tăng theo cùng một tỷ lệ. Nếu áp dụng một tỷ lệ cố định cho mọi quy mô, chi phí quản lý đối với các dự án rất lớn có thể bị đẩy lên mức không tương xứng.

Chẳng hạn, với dự án có chi phí xây dựng và thiết bị khoảng 10.000 tỷ đồng, mức chi phí chuẩn bị theo tỷ lệ nêu trên có thể vào khoảng 2,6 tỷ đồng trước khi áp dụng các hệ số điều chỉnh. Khoản kinh phí này được sử dụng cho nhiều hoạt động như đánh giá dự án, thuê tư vấn, hoàn thiện báo cáo nghiên cứu, tổ chức lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán và ký kết hợp đồng.

Không chỉ có chi phí chuẩn bị, giai đoạn vận hành cũng được tính đến

Một điểm mới đáng quan tâm là dự thảo đặt chi phí quản lý trong cả giai đoạn xây dựng và giai đoạn vận hành, kinh doanh.

Trong thời gian xây dựng, chi phí quản lý hợp đồng được xác định theo tỷ lệ trên giá trị xây dựng và thiết bị. Theo các mức đề xuất, tỷ lệ dao động từ 0,801% đối với dự án có giá trị không quá 50 tỷ đồng xuống còn 0,062% đối với dự án từ 30.000 tỷ đồng trở lên. Với dự án ở mốc 10.000 tỷ đồng, tỷ lệ dự kiến là 0,105%, tương đương khoảng 10,5 tỷ đồng trước khi áp dụng các hệ số điều chỉnh.

Đối với giai đoạn vận hành, dự thảo đưa ra mức chi phí cơ sở khoảng 109 triệu đồng mỗi năm cho một dự án BOT đường bộ, sau đó xác định chi phí thực tế dựa trên quy mô và đặc điểm của hợp đồng.

Việc đưa giai đoạn vận hành vào hệ thống định mức là cần thiết bởi đây thường là giai đoạn kéo dài nhiều năm. Nếu thiếu một cơ chế xác định chi phí rõ ràng, cơ quan ký kết hợp đồng có thể gặp khó khăn trong việc bố trí kinh phí cho hoạt động giám sát và quản lý hợp đồng trong suốt vòng đời dự án.

Các hệ số điều chỉnh giúp phản ánh điều kiện thực tế

Nếu chỉ áp dụng một tỷ lệ cứng cho mọi dự án, định mức khó phản ánh sự khác biệt về địa bàn, phạm vi và mức độ phức tạp của từng công trình. Vì vậy, dự thảo dự kiến sử dụng thêm các hệ số điều chỉnh.

Theo thông tin được công bố, dự án thực hiện tại địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn có thể áp dụng hệ số 1,35; dự án trải dài qua từ hai tỉnh trở lên áp dụng hệ số 1,1.

Cơ chế này có tác dụng đưa yếu tố địa lý và tổ chức thực hiện vào công thức tính chi phí. Một dự án trải qua nhiều địa phương thường phát sinh thêm yêu cầu phối hợp, kiểm tra, giám sát và xử lý thủ tục; trong khi dự án tại khu vực đặc biệt khó khăn có thể đòi hỏi nhiều nguồn lực hơn so với công trình có điều kiện triển khai thuận lợi.

Tuy nhiên, hệ số điều chỉnh cần được quy định minh bạch, dễ áp dụng và tránh tạo ra khoảng trống để dự toán bị nâng cao không cần thiết. Đây sẽ là một trong những nội dung cần tiếp tục được xem xét trong quá trình hoàn thiện dự thảo.

Tác động đối với quản lý ngân sách nhà nước

Dự thảo không chỉ nhằm xác định một con số chi phí mà còn tạo cơ sở cho quy trình lập và phân bổ ngân sách. Cơ quan có thẩm quyền và cơ quan ký kết hợp đồng sẽ căn cứ vào định mức, nhiệm vụ được giao, pháp luật về ngân sách nhà nước, đầu tư công và PPP để xây dựng dự toán cho từng nội dung công việc của năm kế hoạch. Dự toán sau đó được tổng hợp vào ngân sách hằng năm của cơ quan, đơn vị và gửi cơ quan tài chính cùng cấp theo quy định.

Cách thiết kế này giúp liên kết giữa định mức chuyên môn và quy trình ngân sách. Nhà nước có thể dự kiến nguồn lực cần thiết trước khi bước vào từng giai đoạn, thay vì chỉ xử lý kinh phí khi công việc đã phát sinh.

Mặt khác, việc xác định định mức tối đa cũng tạo thêm công cụ để kiểm soát chi. Cơ quan quản lý không thể mặc nhiên coi định mức là mức chi bắt buộc, mà phải căn cứ vào khối lượng công việc thực tế, tính chất dự án và khả năng ngân sách để lập dự toán phù hợp.

Tăng tính minh bạch cho quá trình quản lý hợp đồng PPP

PPP là mô hình kết hợp nguồn lực công và tư, trong đó Nhà nước vẫn giữ vai trò quan trọng trong việc kiểm soát chất lượng dịch vụ, tiến độ và việc thực hiện các cam kết của dự án. Vì vậy, chi phí dành cho bộ máy quản lý hợp đồng tuy không trực tiếp tạo ra công trình nhưng lại có ảnh hưởng đến chất lượng quản trị dự án.

Trước đây, việc xác định các khoản chi phục vụ quản lý dự án PPP có thể phải dựa vào nhiều nhóm quy định khác nhau. Nghị định số 312/2025/NĐ-CP đã quy định cơ chế lập dự toán và quản lý chi phí triển khai dự án sau khi hợp đồng được ký kết, đồng thời yêu cầu việc quản lý, thanh toán và quyết toán nguồn chi thường xuyên thực hiện theo pháp luật về ngân sách nhà nước.

Dự thảo Thông tư của Bộ Xây dựng vì vậy có thể được xem là bước cụ thể hóa quan trọng, đặc biệt đối với lĩnh vực đường bộ và hợp đồng BOT. Khi có một hệ thống định mức rõ ràng, cơ quan nhà nước có thêm căn cứ để dự toán kinh phí, còn các cơ quan kiểm tra, thanh tra và kiểm toán cũng có cơ sở để đánh giá tính phù hợp của khoản chi.

Một số vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện

Dù định hướng xây dựng định mức là cần thiết, việc áp dụng trên thực tế vẫn cần tính đến sự đa dạng của các dự án PPP. Các dự án đường bộ có thể khác nhau rất lớn về chiều dài tuyến, số lượng địa phương liên quan, quy mô giải phóng mặt bằng, công nghệ, cơ cấu tài chính và thời gian thực hiện hợp đồng.

Do đó, việc xây dựng bảng tỷ lệ cần tránh hai thái cực: quá thấp khiến cơ quan nhà nước không đủ nguồn lực quản lý, nhưng quá cao lại làm tăng chi phí sử dụng nguồn lực công.

Một số vấn đề cần được quan tâm trong quá trình hoàn thiện có thể gồm:

• Làm rõ phạm vi công việc tương ứng với từng khoản định mức để tránh trùng lặp chi phí giữa các cơ quan, đơn vị.
• Quy định cụ thể hơn cách áp dụng hệ số trong trường hợp dự án đồng thời thuộc nhiều nhóm điều kiện đặc thù.
• Bảo đảm khả năng điều chỉnh định mức khi dự án có quy mô, tính chất hoặc thời gian thực hiện khác biệt đáng kể so với thông số thông thường.

Ngoài ra, cần phân biệt rõ giữa chi phí quản lý hợp đồng của cơ quan nhà nước và các khoản chi phí thuộc trách nhiệm của nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án PPP. Ranh giới này càng rõ thì khả năng phát sinh tranh chấp hoặc chuyển dịch chi phí giữa các bên càng được hạn chế.

Kỳ vọng tạo nền tảng tài chính rõ ràng hơn cho dự án BOT

Dự thảo Thông tư đang được xây dựng trong bối cảnh cơ chế tài chính PPP đã có thêm nhiều quy định mới. Việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống định mức sẽ giúp kết nối quy định về PPP, đầu tư công, ngân sách nhà nước và quản lý chi phí xây dựng thành một quy trình thống nhất hơn.

Đối với Nhà nước, lợi ích lớn nhất là có căn cứ xác định nguồn kinh phí cần thiết để thực hiện trách nhiệm quản lý dự án. Đối với nhà đầu tư, một cơ chế chi phí minh bạch cũng góp phần làm rõ hơn trách nhiệm của từng bên trong hợp đồng, hạn chế những khoản chi không được dự liệu từ đầu.

Tuy nhiên, đây vẫn là dự thảo đang trong quá trình hoàn thiện, chưa phải quy định đã có hiệu lực. Bộ Xây dựng công bố thời gian lấy ý kiến từ ngày 13/7 đến ngày 13/8/2026 và dự kiến tiếp tục hoàn thiện văn bản trước khi ban hành.

Nếu được hoàn thiện theo hướng rõ ràng, linh hoạt và gắn với đặc thù từng dự án, hệ thống định mức mới có thể trở thành công cụ quan trọng để nâng cao tính chủ động trong quản lý ngân sách, tăng hiệu quả giám sát hợp đồng và hỗ trợ quá trình triển khai các dự án PPP đường bộ một cách minh bạch, có kiểm soát hơn.